פסק-דין בתיק עת"מ 37063-10-11

הרקע לעתירה וטענות הצדדים:

לפני עתירה נגד החלטת ועדת הערר המחוזית במחוז חיפה (להלן: "ועדת הערר") אשר ניתנה ביום 14.8.11 בערר מספר 135/11 שהוגש על ידי העותרת.

העותרת הגישה לוועדה המקומית לתכנון ובניה רכס הכרמל (להלן: "הוועדה המקומית") בקשה להיתר לתחנת תדלוק בהתאם לסעיף 8 לתמ"א 18 המתיר למוסד תכנון לתת היתר לתחנת תדלוק במקום שהמקרקעין מיועדים לתעשייה בהתאם לתוכנית מפורטת. לאחר שהבקשה לא נדונה במועדים הקבועים בסעיף 157 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ט - 1965 (להלן: "החוק"), הגישה העותרת ערר לוועדת הערר. לאחר הגשת הערר החליטה הוועדה המקומית לדחות את הבקשה מהנימוקים המובאים בהחלטת ועדת הערר. ועדת הערר דנה בערר והחליטה בסופו של יום לדחות את נימוקי הוועדה המקומית, לקבל את הערר חלקית ולהתיר את הקמת תחנת התדלוק בתחום אזור התעשייה המתוכנן בישוב דאלית אל כרמל. עם זאת הורתה ועדת הערר לתקן את הבקשה כך שלא תכלול שטחי מסחר (חנות נוחות) אלא משרדי תחנה בלבד וזאת בהסתמך על הלכת השתתפויות בנכסים (עע"מ 1446/06 הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, לא פורסם (21.9.10) (להלן: " הלכת השתתפויות בנכסים")) ומאחר שלא ניתן להתיר שימוש מסחרי במגרש מכוח תמ"א 18 או מכוח התוכניות החלות על המגרש. כנגד קביעה זו הוגשה העתירה. יצויין כי העותרת הגישה לוועדת הערר בקשה לעיון חוזר בהחלטתה והבקשה נדחתה בהחלטת יו"ר ועדת הערר מיום 17.8.11.

העתירה מתייחסת לחלק בהחלטת ועדת הערר שבו, לטענת העותרת, העלתה ועדת הערר טיעון משפטי עצמאי שכלל לא הועלה על ידי הוועדה המקומית, לפיו אין לוועדה המקומית סמכות לאשר במסגרת הבקשה להיתר חנות נוחות הנלווית לתחנת התדלוק. העותרת טוענת כי עניין זה כלל לא נדון בפני ועדת הערר שכן הוועדה המקומית לא העלתה כל הסתייגות בעניין זה כך שלמעשה החלטת ועדת הערר ניתנה בלא שהתאפשר לעותרת ואף לא לוועדה המקומית לטעון בעניין. על כן מבקשת העותרת לקבוע כי אין מניעה לכלול במסגרת הבקשה להיתר גם חנות נוחות.

העותרת טוענת כי תוכניות בניין העיר החלות על החלקה מאפשרות שימוש למסחר ולכן אין מניעה לאשר הקמת חנות נוחות בתחנת התדלוק. נטען כי בהתאם לתוכנית עד/בת/165  "גן תעשיות דלית אל כרמל" שפורסמה למתן תוקף ביום 7.12.93 נקבע כי מטרת התוכנית " לקבוע את חלוקת השטחים ואופן הבינוי על השטח הכלול באזור התעשיה, לחלקו למגרשים עבור בניני תעשיה זעירה, מלאכה ומסחר, שטחים להחסנה..." (סעיף 8 לתוכנית). בנוסף על פי סעיף 13 לתוכנית נקבע כי  " באזור התעשיה הזעירה והמלאכה יוקמו בנינים לתעשיה ולמלאכה לרבות משרדים ושירותים הקשורים בתפקודם של הבנינים". עוד טוענת העותרת כי ביום 20.6.03 פורסמה למתן תוקף תוכנית עד/165א אשר מטרתה " קביעת שימושים ותכליות נוספות לשימושים המצוינים בתכנית עד/בת/165" (סעיף 8.א. לתוכנית) ועל פי סעיף 9 לתוכנית " באזור התעשייה הזעירה והמלאכה יותר להקים בנינים לתעשייה ומלאכה לרבות מפעל בטון, וכן יותרו משרדים ושירותים הקשורים בתפקודם של הבניינים לרבות שטחי מסחר".

לטענת העותרת, בהתאם לתוכניות הנ"ל החלות על החלקה, אין מניעה להקים בחלקה מסחר בין כחלק ממבנה תעשייה ובין כמבנה עצמאי ובלבד שהמסחר משרת אזור התעשייה. נטען כי כדי לצמצם נזקים העותרת תיקנה את הבקשה כך שהותירה משרדי תחנה בלבד וקיבלה ביום 6.10.11 היתר בניה לתחנת התדלוק ללא חנות הנוחות.

עם זאת טוענת העותרת כי נפגעה זכות הטיעון שלה כאשר ועדת הערר החליטה להעלות נקודה משפטית מטעמה בלי לאפשר לצדדים להתייחס אליה ולהביע עמדם בעניין. כמו כן בקשת העותרת לקיים דיון נוסף בעניין חנות הנוחות כדי לאפשר לה למצות את זכות הטיעון שנשללה ממנה נדחתה על ידי יו"ר ועדת הערר.

העותרת טוענת כי אין חולק כי בהלכת השתתפויות בנכסים נקבע כי ככל שייעוד הקרקע בהתאם לתוכניות בניין העיר החלות אינו מאפשר מסחר לא ניתן להוסיף את השימוש למסחר בסמכות הוועדה המקומית בלבד שכן הסמכות של הוועדה המקומית הינה לאשר תחנת תדלוק בלבד ומונח זה אינו כולל חנות נוחות. עם זאת העותרת טוענת כי מאחר שהתוכנית בענייננו מתירה מסחר המשמש את אזור התעשייה בכלל ו/או את הבניינים בפרט הרי שאין הוועדה מוסיפה כל ייעוד חדש אלא מאפשרת את השימוש המותר. לכן נטען כי במקרה דנן אין כל מניעה להקמת חנות הנוחות שכן זו אינה מוקמת מכוח תמ"א 18 אלא היא מוקמת מכוח הוראות התוכניות המפורטות החלות על החלקה.

כן נטען כי על פי הלכת השתתפויות בנכסים ישנה חשיבות בהקמת חנויות נוחות ורענון לצד תחנות הדלק ולכן, בשל השימוש בתחנות הדלק כאזורי שירות ומנוחה לנהגים וכן מאחר שיש להעדיף את הפרשנות המיטיבה עם בעל המקרקעין, יש ליתן לפרשנות של העותרת את הבכורה. נטען כי השטח המבוקש לחנות הנוחות בבקשה להיתר הינו 74 מ"ר בלבד על חלקה ששטחה למעלה מ- 2,400 מ"ר והיא תשרת הן את הנוסעים בכביש הבינעירוני מס' 672 הגובל במקרקעין והן את עובדי אזור התעשייה כשזה יקום.

ועדת הערר טוענת כי תוכנית עד/בת/165 מייעדת את מגרש 8 לאזור תעשייה זעירה ומלאכה. נטען כי השימושים המותרים באזור תעשייה זעירה ומלאכה בהתאם להוראות סעיף 13 לתקנון התוכנית הם בנייני תעשייה ומלאכה, לרבות משרדים ושירותים הקשורים בתפקודם של הבניינים. תוכנית עד/165א' הוסיפה שימושים, לרבות שימושים מסחריים, לשימושים המותרים באזור המיועד לתעשייה זעירה ומלאכה ואולם זאת בתנאי ששימוש זה קשור בתפקודו של הבניין.

נטען כי בהתאם לתוכניות החלות על האזור הוועדה המקומית מוסמכת לאשר תוכנית המוסיפה שימוש של תחנת תדלוק לשימושים המותרים במקרקעין כל עוד מדובר באחד השימושים המפורטים בסעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה. ואולם היא אינה מוסמכת להוסיף שימושים (נוספים) או זכויות בנייה על אלה הקבועים בתוכנית החלה על המקרקעין. על כן אם בתוכנית לא רשאית הוועדה המקומית להתיר שימוש מסחרי נלווה לתחנת תדלוק קל וחומר שאינה רשאית לעשות כן במסגרת בקשה להיתר בנייה.

ועדת הערר טוענת כי העתירה עוסקת בשאלה אחת בלבד והיא פרשנות התיבה "קשורים בתפקודם של הבניינים" המופיעה בסעיף 9 לתקנון תוכנית עד/165א'. כן נטען כי כפי שנקבע בהלכת השתתפויות בנכסים חנות נוחות הינה שימוש מסחרי שאינו שירות הקשור בתפקודה של תחנת תדלוק ולפיכך ומאחר ששימוש זה אינו מותר במגרש מכוח התוכניות החלות אין להתירו, כפי שקבעה ועדת הערר בהחלטתה בערר ובהחלטתה בבקשה לקיום דיון נוסף בערר.

הוועדה המקומית תומכת בהחלטת ועדת הערר וסבורה כי יש לדחות את העתירה. הוועדה המקומית סבורה שוועדת הערר כאשר היא דנה בעניין נכנסה לנעלי הוועדה המקומית ולכן רשאית היא לקבל כל החלטה שהוועדה המקומית מוסמכת לקבל. כמו כן, נטען כי לוועדת הערר יש סמכות לקיים ביקורת מנהלית על החלטות הוועדה המקומית ובמסגרת זו יש לה סמכויות נרחבות ואף סמכות להעדיף את שיקול דעתה על זה של הוועדה המקומית. 

דיון ומסקנות:

לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ואת המסמכים שהוגשו לעיוני הגעתי למסקנה כי יש לדחות את העתירה.

ועדת הערר קבעה כי לא ניתן להתיר את הקמת חנות הנוחות במסגרת הבקשה להקמת תחנת התדלוק. נקבע כי בעוד תמ"א 18 מבהירה מפורשות כי מקום בו מותרת הקמת תעשייה מותר להוציא היתרי בנייה לתחנות תדלוק, אין היא מאפשרת הוספת שימושים שאינם נמצאים בתוכנית המפורטת מכוחה מוצא ההיתר. נקבע כי ניתן להתיר תוספת של תחנת תדלוק בלבד כייעוד נוסף אשר מתווסף לייעודים המותרים באזורי תעשייה וכי יתר השימושים המבוקשים חייבים להופיע בתוכנית המפורטת ואם הם אינם מופיעים בה לא ניתן כלל להקימם (אלא במסגרת תוכנית מפורטת על פי סעיף 7 לחוק). ועדת הערר הפנתה בהחלטתה להלכת השתתפויות בנכסים לפיה הוועדה המקומית אינה מוסמכת להתיר הקמת מסעדה או חנות בתחנת תדלוק כאשר התוכנית החלה לאזור התעשייה אינה מאפשרת שימושים מסחריים.

ועדת הערר קבעה כי התוכנית החלה (עד/בת/165) אינה מאפשרת כל שימוש מסחרי בתחומה ואילו התוכנית המתקנת (עד/165א) אפשרה מסחר, משרדים ושימושים נוספים המשרתים את הבניינים המיועדים לתעשייה. ועדת הערר הפנתה להלכת השתתפויות בנכסים בה נקבע כי אין שום קשר תפקודי בין תחנות התדלוק לבין החנויות המוקמות בתחומן וקבעה כי הדבר נכון בעיקר כאשר בתוכנית המתקנת אין כל הוראה הנוגעת להיקף שטחי המסחר המותרים אלא רק אמירה כללית כי המדובר בייעוד נלווה לייעוד העיקרי של התעשייה. נקבע כי מקום בו אין פירוט של זכויות הבנייה לשימוש עצמאי של חנות (אשר אינה פונקציה הקשורה בתפקודה של תחנת התדלוק), יש צורך בהסדרת הזכויות במסגרת תוכנית בסמכות ועדה מחוזית ולא ניתן לאשר במסגרת ההיתר שבסמכותה של הוועדה המקומית מכוח סעיף 8 לתמ"א את החנות המבוקשת.

ועדת הערר ציינה שהיא מודעת לכך כי הוועדה המקומית כלל לא העירה בעניין זה משך כל התקופה בה נדונה הבקשה אולם הדבר אינו מעלה ואינו מוריד מאומה מבחינת ועדת הערר שכן כאשר היא באה בנעלי הוועדה המקומית שיקול דעתה בא להחליף את זה של הוועדה המקומית.

לגישתי, ובהתאם לכללי הביקורת השיפוטית שעורך בית משפט מנהלי,  אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר שכן לא נפל בה פגם המצדיק התערבות.